Inexigibilidade de licitação não é carta branca: os limites da contratação direta nas contratações públicas

Para o TCU e TCE-PR, a inexigibilidade é exceção e exige motivação concreta, notória especialização e processo administrativo bem instruído

A retirada da palavra “singularidade” do texto da Lei nº 14.133/2021 fez crescer a percepção de que a inexigibilidade de licitação teria se tornado um caminho mais simples, mais amplo e menos arriscado. A aplicação concreta da norma e a jurisprudência, porém, demonstram precisamente o contrário. O que se observa, na verdade, é o reforço de um entendimento mais rigoroso sobre os limites da contratação direta.

O TCU, no Acórdão nº 2.297/2025-Plenário, reafirmou a necessidade de tratamento estrito da inexigibilidade, especialmente quando se trata de serviços técnicos especializados. No precedente, a Corte examinou contratação direta de serviços advocatícios e registrou a ausência de notória especialização, além de destacar a necessidade de verificar se o objeto possui natureza predominantemente intelectual e se a escolha direta está efetivamente amparada em motivação concreta e individualizada. A conclusão que se extrai do julgado é clara: a contratação direta não decorre automaticamente da reputação do contratado nem da simples invocação de expertise. Exige, ao contrário, demonstração consistente de que, no caso concreto, a competição não se apresenta como via adequada para satisfazer o interesse público.

Ao tratar dos serviços técnicos especializados, o TCU tem registrado que permanecem essenciais a natureza predominantemente intelectual do objeto, a notória especialização e, sobretudo, a demonstração de que essa expertise é efetivamente imprescindível para a plena satisfação da contratação. Em termos práticos, isso significa que não basta afirmar que determinado contratado é experiente, renomado ou reconhecido no mercado. É preciso demonstrar, com motivação individualizada, por que aquele caso concreto não comporta disputa competitiva eficiente. A inexigibilidade, portanto, não se legitima pela fama do contratado, mas pela impossibilidade concreta de a licitação cumprir adequadamente sua função seletiva.

Esse ponto merece destaque porque corrige vícios ainda recorrentes nas contratações públicas. O primeiro consiste na tentativa de converter uma preferência prévia em justificativa de inviabilidade de competição. O segundo está na suposição de que currículo, prestígio ou experiência, sozinhos, bastariam para legitimar a contratação direta. Não bastam. Se o objeto é usual, comparável e pode ser disputado por critérios objetivos, a regra continua sendo licitar. A contratação direta não existe para premiar bons fornecedores, mas para resolver situações em que a competição, por limitações concretas, não consegue selecionar com segurança a solução mais adequada ao interesse público.

O aspecto mais relevante da jurisprudência recente está em ter recolocado a inexigibilidade em seu devido lugar: o de medida excepcional, e não o de expediente ordinário de contratação. Durante muito tempo, multiplicaram-se processos instruídos com justificativas genéricas, pareceres padronizados, currículos anexados de última hora e expressões vazias, sem demonstração efetiva da excepcionalidade do caso concreto. Esse modelo, contudo, vem perdendo espaço. Hoje, o que se exige é coerência entre a necessidade administrativa, o objeto contratado, o perfil do contratado, a justificativa de preço e a prova concreta da inviabilidade de competição. Sem esses elementos, a contratação direta deixa de ser exceção justificada e passa a representar escolha insuficientemente fundamentada.

O TCE-PR, por sua vez, oferece exemplo expressivo desse movimento. No Acórdão nº 41/26 – Primeira Câmara, ao examinar contratação de consultoria tributária pelo Município de Sulina, a Corte apontou a ausência de notória especialização da contratada, a natureza ordinária do objeto e a existência de elementos que enfraqueciam a justificativa para a contratação direta, como a presença de procuradoria jurídica no ente público e a emissão de parecer jurídico genérico. O precedente é relevante porque evidencia que a inexigibilidade não se sustenta quando o objeto corresponde a atividade replicável e disponível no mercado, sem prova concreta de excepcionalidade. Ainda que o julgamento tenha resultado em regularidade com ressalva e aplicação de multa, em contexto no qual houve rescisão amigável e ausência de dano material ao erário, a fundamentação do acórdão reforça a compreensão de que a contratação direta exige instrução técnica séria, motivação específica e efetiva demonstração de inviabilidade de competição.

Essa constatação é especialmente importante também para as empresas que atuam no mercado público. Excelência técnica, portfólio qualificado, equipe experiente e reconhecimento institucional são fatores relevantes, mas não substituem prova. A atuação empresarial, nesse contexto, não se encerra na apresentação comercial: exige capacidade de contribuir para a formação de um processo administrativo sólido, com documentação contemporânea, justificativa de preço consistente e demonstração clara de aderência entre a expertise apresentada e a necessidade concreta da Administração.

Para a Administração Pública, a lição é igualmente clara. A contratação direta não pode funcionar como mecanismo de simplificação burocrática nem como alternativa conveniente para evitar o tempo e o trabalho inerentes ao procedimento competitivo. Onde houver viabilidade de disputa, a licitação continua sendo o caminho juridicamente mais seguro e institucionalmente mais legítimo. Esse raciocínio ganha ainda mais relevo quando se observa que o TCU, no Acórdão nº 53/2025-Plenário, registrou que os valores médios das operações por inexigibilidade superavam, de forma significativa, aqueles verificados nas contratações processadas mediante dispensa. O dado, por si só, não compromete a licitude da inexigibilidade, mas reforça a necessidade de motivação rigorosa, transparência e controle sobre o preço contratado.

Por outro lado, a ausência de competição não elimina a necessidade de demonstrar a vantajosidade; ao contrário, torna esse dever ainda mais relevante. Se a Administração não pode contar com a rivalidade entre propostas para pressionar os preços e qualificar as escolhas, deve compensar essa limitação com uma justificativa técnica e econômica muito mais rigorosa. A inexigibilidade, portanto, não reduz o dever de motivar; ela o intensifica.

Nesse contexto, tanto o Acórdão nº 2.297/2025-Plenário do TCU quanto o Acórdão nº 41/26 da Primeira Câmara do TCE-PR sinalizam, de forma convergente, que não há espaço para decisões fundadas em impressões subjetivas, justificativas padronizadas ou na simples notoriedade do contratado. Exige-se, em verdade, fundamentação concreta, individualizada e tecnicamente idônea, capaz de demonstrar que, naquele caso específico, a licitação não se revela meio adequado para a satisfação do interesse público.

Por isso, a conclusão é simples, mas firme: a inexigibilidade de licitação não constitui carta branca. Longe de representar autorização genérica para contratações diretas, o instituto permanece submetido a um regime de estrita excepcionalidade, cuja legitimidade depende da demonstração concreta da inviabilidade de competição, da presença efetiva dos pressupostos legais e da adequada instrução do processo administrativo. Em outras palavras, a inexigibilidade somente se legitima quando a inviabilidade de competição estiver concreta e devidamente demonstrada, pois não se trata de flexibilizar o dever de licitar, mas de exigir, com ainda maior rigor, a comprovação de que a exceção legal está efetivamente configurada na contratação pretendida.